​放松汽车限购虽迟但已至——关于汽车限购政策的来由、现状与经济效益测算

放松汽车限购虽迟但已至——关于汽车限购政策的来由、现状与经济效益测算

管清友 / 文 编者按

由于世纪之初的交通拥堵与气候问题，自 2010 年以来全国多地开始实行不同类型、不同严格程度的汽车限购政策。然而部分城市限购政策过于严格——其中部分城市摇中燃油车指标概率相当于双色球中四等奖。在部分城市，严格的汽车限购政策可能带来了一些经济和民生方面的挑战，尤其是汽车这一国民经济中的重要大宗消费。

本文成文于 2022 年 3 月，自 2022 年 3 月至今多数城市已经逐步放松汽车限购。2024 年 5 月 29 日，国务院印发《2024 — 2025 年节能降碳行动方案》，其中提到 " 逐步取消各地新能源汽车购买限制 "，故此重发。

文 / 管清友、许博男

一、来由：车辆限购是缓解交通问题与环保问题的最简单、最直接方案

1. 交通因素：世纪初以来各大城市加速拥堵和乘用车保有量暴增密切相关

各大、中城市交通拥堵是交通供给与交通需求不匹配造成的。新世纪以来我国经济腾飞，人口平稳增长、汽车销量暴增，但公路建设、公共交通建设尚未显露明显成果，交通 " 供给 " 与交通 " 需求 " 的不匹配，给各大、中城市造成了较为严重的交通拥堵问题。

交通 " 供给 " 可以通过城市内公路建设、公共交通建设情况来进行定量观察，而交通 " 需求 " 可以通过人口、机动车保有量观察。

在供给侧，受经济发展阶段限制，世纪之初我国各大、中城市交通承载力有限。一是我国公路总里程数增长相对缓慢，根据国家统计局数据，2000 至 2010 年间北京、上海、广东三大发达地区公路里程 CAGR 分别为 +4.5%、+10.7%、+6.4%，与汽车保有量增速、经济增速并不相称；二是我国城市轨道交通建设起步较晚，北京是继 2002 年 13 号线开通后方才大规模建设地铁线路、上海首条地铁于 1993 年才正式完成建设、深圳首条地铁线路于 2004 年方才开始运营。根据国家统计局数据， 2010 年北京、上海、广东三地城市运营线路网长度（轨道交通）分别为 336.0 公里、452.6 公里、299.5 公里，2020 年三地长度分别为 727.0 公里、729.0 公里、1029.0 公里，轨道交通建设主要集中在 2010 年至 2020 年间，由此可见世纪之初公共交通承载力十分有限。

在需求侧，千禧年后人口稳步增长、汽车销量起飞，交通供给难以承担彼时城市通勤压力。随着千禧年后加入世贸组织，中国经济腾飞，汽车市场开始逐步与国际接轨，人口稳步增长、汽车销量暴增。根据国家统计局数据，一方面自 2006 年起，十年间全国公路总里程数、全国汽车保有量、全国总人口数分别增长了 1.50、5.64、1.07 倍，公路里程增速与汽车保有量增速并不匹配；另一方面从公共交通压力看，2020 年北京、上海、深圳、广州四大一线城市人均铁路（地铁）保有量分别为 0.30 公里 / 万人，0.28 公里 / 万人、0.70 公里 / 万人、0.51 公里 / 万人，与纽约、伦敦、东京等国际一线都市相比仍处于较低水平。由于公路基础设施建设难以满足汽车保有量增长导致拥堵现象屡见不鲜，同时轨道公共交通建设前期难以满足城市居民市内通勤，公路通勤持续承压。

因此综合来看，直接限制乘用车数量增长成为了最简单、最直接的缓解交通供给不足的手段。

2. 环保因素：交通运输是贡献我国二氧化碳总排放量的重大部门

汽车行业与交通运输业的减排是实现 "30 · 60" 目标的重中之重。2021 年两会正式将 " 碳中和 "" 碳达峰 " 上升成为国家重要战略——即我们要力争二氧化碳排放 2030 年前达到峰值，力争 2060 年前实现碳中和。对中国来说，" 碳中和 "" 碳达峰 " 的 "30 · 60" 目标时间紧，任务重，必须要技术、政策多管齐下，多个行业共同配合，才能完成这一艰巨的战略目标。而汽车行业作为传统燃料使用重地，是碳达峰与碳中和的关键。

汽车的碳排放主要分为两部分。

一是直接排放，使用燃油车不可避免会产生温室气体。根据中国碳核算数据库 ( CEADs ) 统计的我国分部门二氧化碳排放量数据，交通运输行业二氧化碳排放量在我国各产业中位列第四，约占 7%。

二是间接排放，电动车虽然在使用过程中不产生排放，但是发电过程也会产生温室气体排放。与传统的燃油动力汽车相比，EV 与 PHEV 等新能源汽车在实现动力转化的过程中引起的碳排放极少，但是其污染源在于上游发电。当前我国的发电还是以火力发电等传统发电方式为主，因此在发电过程中仍将产生大量污染与二氧化碳排放，在发电结构实现转型之前电动车产生的间接排放仍然不容忽视。

综合来看，" 严管 " 燃油车购买、" 松管 " 新能源车购买则是基于当前现状相对简单的限排模式。

二、现状：部分城市限购政策过严，总计近八百万辆汽车需求受限

1. 政策汇总：限购最严城市摇号堪比买彩票

根据各地公示文件汇总，当前总计 8 地执行汽车限购政策，分别为北京市、上海市、广州市、石家庄市、天津市、杭州市、深圳市、海南全境（贵阳市已于 2019 年取消限购政策）。从限购方式来看，限购方式主要集中于摇号、竞拍两类。从限购政策严格程度来看，北京最为严格，采用燃油车摇号与新能源排号的限购方式；石家庄限购政策最为宽松，仅限购家庭第三辆车；其他多数城市限购政策严格程度适中，多数城市采用摇号与竞拍双轨制。

（1）最严格城市：北京摇号政策最复杂，摇中燃油车指标概率相当于双色球中四等奖

北京是全国各地汽车限购最为严格的城市，没有之一。在 2021 年 1 月改革之前，北京汽车限购政策为燃油车购车采取摇号制，新能源汽车购车采取登记排队制。每个有资格参与购车的居民只可以选择参与燃油车购车（摇号）或新能源汽车购车（排队）中的一种，且每个新参与购车指标摇号或排队的自然人原则上名下只能拥有一辆燃油车或者新能源汽车。其中，燃油车指标每两月一摇号，即双数月的 26 日公布摇号结果；新能源汽车购车指标采取登记排队制，每年有一定新能源汽车上牌指标，购车者登记后只需等待即可。

2021 年北京开始实行限购新政，购车指标开始向家庭购车者倾斜。由于燃油车摇号摇中概率过低、新能源汽车排队周期过长，购车者叫苦不迭。因此北京市自 2021 年 1 月 1 日起开始施行《北京市小客车数量调控暂行规定》（后称 " 新政 "），即汽车购车指标开始向家庭倾斜，由每年配置 6 次改为配置 3 次，其中五月份配置新能源指标，六月份、十二月配置普通指标。

购车前提：参与者必须是本地户口或缴满五年社保，方才可以参与摇号或排队。根据《北京市小客车数量调控暂行规定》，如果是以个人名义购车（即非家庭名义），购车者必须是如下几类人：北京户口、驻京部队现役军人、在京居住的港澳台人员和外国人、持北京工作居住证的人员、或者近五年连续在北京缴纳社保和个税人员，且申请人名下没有在北京登记的小客车。若以家庭为单位，则家庭需要分为主申请人和家庭成员。主申请人即和上述以个人名义购车的要求相同，家庭成员则必须为主申请人的配偶、子女、父母、公婆或者岳父母，且所有家庭成员名下北京均无车。

限购方式：燃油号牌摇号，新能源号牌排队，均为 " 家庭加权制 "。北京的燃油车与新能源汽车购车指标均采取阶梯轮候积分，一般情况下家庭成员越多、摇号时间越久，摇中燃油车概率越大、排新能源车时间越短。因此购车者如果需要知道自己摇号概率则需要理解北京的积分计算规则。

对于一个家庭或个人来说，积分主要是有两部分组成：基础积分（家庭成员多少）和阶梯轮候积分（摇号摇了多久）。其中家庭主申请人的基础积分为 2 分，其他家庭申请人的基础积分为每人 1 分；家庭成员已参加普通小客车指标摇号的每满一年加 1 分；其中家庭代际数不得大于三代人。最终家庭总积分按以下公式计算：

总积分 = [  ( 主申请人积分 + 配偶积分 ) × 2+ 其他成员积分之和 ] × 家庭代际数

案例一：三口之家总积分为 46 分。假设 A 是一个在北京已经摇号 5 年的人，A 的家庭成员有两个，分别是 A 的妻子和 A 的孩子，其中妻子已经在北京摇号 3 年。那么这一家人的总积分 = [  ( A 的基础积分（2 分）+A 的轮候积分（5 分）+A 配偶基础积分（1 分）+A 配偶轮候积分（3 分） ) × 2+A 的孩子积分（1 分） ] × 家庭代际数（2 代）= [  ( 2+5+1+3 ) × 2+1 ] × 2=46 分。

案例二：三世同堂家庭总积分 87。假设 B 是一个在北京摇号 5 年的人，B 的家庭成员有 B 的老公、B 的一个孩子、B 的父母总计 5 人，其中 B 的老公摇号 5 年，B 的父母没有参与过摇号。那么这一家人的总积分 = [  ( B 的基础积分（2 分）+B 的轮候积分（5 分）+B 配偶基础积分（1 分）+B 配偶轮候积分（5 分） ) × 2+B 的孩子积分（1 分）+B 的父亲积分（1 分）+B 的母亲积分（1 分） ] × 家庭代际数（3 代）= [  ( 2+5+1+5 ) × 2+1+1+1 ] × 3=87，B 家庭的购车难度明显比 A 家庭购车难度低。

（2）其他城市：多数城市采用 " 无偿摇号 " 与 " 有偿竞拍 " 双轨制；石家庄仅限购家庭第三台燃油车

除北京以外，多数城市限购政策严格程度适中。除北京外的上海市、广州市、石家庄市、天津市、杭州市、深圳市、海南岛七地的限购政策可大致分为三大类。

第一类是纯竞拍限购，即限制购车指标数量，价高者得。上海采用此种方式。

从购车资格看，上海与北京类似，但相比北京略有宽松。其中，上海户籍居民、在上海服役的现役军人和现役武警、在上海居住一年以上的港澳台居民、华侨及外籍人员、近 24 个月内连续在本市缴纳社保满 12 个月的非上海户籍人员，上述几类人均可以参与。

从限购方式来看，上海燃油车购车靠竞拍，新能源车购车限制较少。上海燃油车牌照可以通过竞拍获得，形式即小客车牌照（可以买燃油车或新能源汽车）拍卖制度，对私车牌照实行 " 有底价、不公开 " 拍卖政策，每月竞拍一次，拍卖时间为每月第三个周六，购车者凭着拍卖中标后获得的额度方可前往车管所为购买的车辆上牌，根据个人非营业性客车额度历年投标拍卖结果，2022 年 1 月共投放指标 11850 个，投标人数总计 201873，平均成交价格为 93100 元，中标率约为 0.0587。上海新能源牌照（只能买新能源汽车）无需参与竞拍或摇号，只需申请者满足上述购车资格，且拥有固定车位并征求物业同意安装充电桩即可获得购车资格。若购买插电式混合动力、含增程式混合动力汽车在 2023 年后将会受限，但暂时插混、增程式仍享受 " 在沪买新能源汽车送牌 " 政策。

第二类是摇号与竞拍双轨制，广州市、天津市、杭州市、深圳市、海南全境均采用这类方法。除北京、上海、石家庄以外多数城市均采取摇号与竞拍双轨制，即购车者在满足一定要求的基础上，可以选择 " 无偿摇号 " 或 " 有偿竞拍 " 两种方式取得购车资格。但各地 " 无偿摇号 " 和 " 有偿竞拍 " 针对传统燃油车与新能源汽车指标配比会略有不同。

以广州为例，新能源指标摇号、普通指标摇号、普通指标竞拍三者配置比例为 1：5：4。在满足广州购车资格的基础上，广州的购车指标以 12 个月为 1 个配置周期。每个周期配置额度为 12 万个，每个配置周期内，以摇号方式配置的节能车（只能买新能源车）指标为 1.2 万个，以摇号方式配置的普通车（可以买燃油车或新能源汽车）指标为 6 万个，以竞价方式配置的普通车（可以买燃油车或新能源汽车）指标为 4.8 万个。

第三类是数量限购，即石家庄仅限购家庭第三台燃油车。由于石家庄限购政策较为宽松且容易理解，在此不再赘述。

2. 影响评估：近 800 万辆汽车需求受限，总计占据 GDP 总量 0.5%

（1）正面影响有限，反而催生诸多负面效应

正面影响：汽车限购可能对减少碳排放有一定作用、可能从一定程度缓解拥堵加剧。汽车限购政策对于各大城市缓解拥堵的程度、汽车限购政策对于提前实现碳中和的贡献难以被直接评估，因此我们只能选择汽车保有量增速和新能源汽车市占率这两个指标来间接说明汽车限购可能对减少碳排放有一定作用、可能从一定程度缓解拥堵加剧。一是从汽车保有量来看，其增速确实出现了边际上的放缓。二是从新能源汽车市占率看，自 2016 年开始新能源汽车销量占全部汽车销量的比例确实出现大幅跃升，可能对缓解气候问题产生一定正面效果。但汽车保有量的边际放缓和新能源车市占率的提升也难以用限购政策完全解释，因此我们只能说限购政策 " 可能 " 有一定正面影响。

负面效应：汽车限购反而导致了居民出行不便、投机性购车、机动车管理难度加大等诸多问题。一是居民出行不便，2020 年北京、上海、深圳、广州四大一线城市人均铁路（地铁）保有量分别为 0.30 公里 / 万人，0.28 公里 / 万人、0.70 公里 / 万人、0.51 公里 / 万人，与纽约、伦敦、东京等国际一线都市相比仍处于略低水平，相对平庸的公共交通与较为严格的限购政策为居民出行也带来了诸多不便。二是投机性购车，在限购地区由于获取购车资格成本较高，则出现了 " 不需要车也要摇号 "" 好不容易摇到号一定要购买高价或大排量汽车 " 的投机性购车需求。三是机动车管理难度加大，以北京为例，由于北京购车资格获取难度过大，导致 " 背户车 "" 租车牌 " 等行为屡禁不鲜，为机动车管理凭空增添了不少成本。

（2）若全面放开汽车限购，将释放约 800 万辆购车需求，提振 6000 亿元消费

除了上述负面影响外，限购的最大负面影响莫过于限制了数百万辆汽车的消费需求。众所周知，一、二线城市是汽车这一 " 大宗 " 消费的主力军，但同时一、二线城市也是汽车限购的重镇，限购政策对于国民经济中消费的影响是巨大的。

若不考虑上、下游经济效益，全面取消汽车限购政策将产生近 6000 亿元汽车消费。我们将新能源不限购的地区视为没有积压的新能源购车需求，将石家庄这种限购政策较为严格的地区也视为没有积压的燃油车与新能源购车需求，将部分摇号成功率 100% 的需求视为没有积压的需求（比如天津与广州的新能源汽车指标）。我们将其他地区每次参与摇号、竞拍或者排号的人数加总当作当地积压的购车需求。

综合八地来看，有超 780 万辆购车需求被限制。由于部分地区摇号人数不公开，我们仅以公开信息来计算。以北京为例，目前北京市仅披露了 2021 年第二次燃油车配置结果，即 2021 年 10 月 8 日 24 时的申请，家庭普通小客车指标申请共有 604311 个有效编码，个人普通小客车指标申请共有 2705188 个有效编码，单位普通小客车指标申请共有 52181 家，总计 3361680 辆燃油车购车需求；当前北京市没有公开新能源汽车排号信息，但从近期网友分享的自己排号来算，约有 500000 万新能源购车需求。综合来看，北京市待释放燃油车与新能源汽车购车需求高达 3861680 辆、上海市待释放购车需求 25726 辆、广州市 1042601 辆、深圳市 1428701 辆、天津市 534827 辆、杭州市 968851 辆，总计 7862386 辆。若以汽车流通协会数据的汽车价格计算，2021 年 12 月全国所有二手车交易成交均价为 7.18 万元，若总计 7862386 辆购车需求全部释放，将会产生 5645.19 亿元的汽车消费，约占 2021 年全国 GDP 总量的 0.49%。

三、效益测算：若全面放宽各大、中城市限购政策将激发近 6000 亿元内需

测算是一种 " 精确的错误 "，而现实世界的宏观调控则需要一种 " 模糊的正确 "。前文中的测算假设众多难免有脱离现实之处，但限购所限制的千亿数量级的内需确实不假。当前需求收缩、供给冲击、预期转弱这 " 三重压力 " 已经非常明显，" 稳增长 " 也是今年经济工作的主线之一，从一定程度上放宽各大、中城市限购政策，激活千亿级别汽车消费市场或许是其中的方法之一。当然汽车限购并不是一个简单的问题，还需考虑除其自身以外的诸多其他因素。因此我们参考了各地汽车限购政策，并依此提出了激进方案、中性方案、保守方案三个不同程度的可能执行的放宽限购方案，并测算这三类放宽方案将可能产生的经济效益。

由于各地具体交通情况与限购政策不同，因此我们将分为限购政策严格城市（北京）、限购政策中等严格城市（上海、广州、深圳、天津、杭州）、限购政策不严格城市（海南、石家庄）三档，对其限购放宽政策进行分类讨论并测算其对国民经济的大致影响。

1. 激进方案：参照石家庄模式，各大、中城市基本放开购车限制，可释放约 5600 亿元消费

假设：北京每个家庭配置两个燃油车指标，新能源指标不限购；其他城市全面放开限购。在激进方案下，一方面我们假设限购政策严格城市（即北京）每个两代家庭可拥有两个燃油车购买指标，新能源汽车不执行限购。这一方案基本可以视为全面放开购车限制。北京市各摇号家庭画像难以穷尽，但根据我们的田野调查结果看，多数参与北京机动车摇号家庭均是在争取家庭第一辆或第二辆车。如果每个两代家庭配置两个燃油车指标基本可以视为全面释放全市所有购车需求。另一方面，在此方案下我们假设限购政策中等严格城市（上海、广州、深圳、天津、杭州）、限购政策不严格城市（海南、石家庄）全面放开购车限制。综合来看这一激进方案即可视为全面放开购车限制。

结论：可催生 5600 亿元消费。综合来看，激进放宽限购的方案相当于前文所述彻底释放所有被积压的汽车消费，即 7862386 辆。以汽车流通协会数据公布 2021 年 12 月全国所有二手车交易成交均价为 7.18 万元计算，激进方案将会直接催生 5645.19 亿元的汽车消费。

2. 中性方案：设置燃油车郊区号牌，开放新能源购车限制，可释放约 2700 亿元消费

假设：北京设置燃油车郊区号牌，开放新能源购车限制；其他地区适度放宽购车指标。在中性方案下，一方面假设限购政策严格城市（即北京）专门设置燃油车郊区号牌，同时开放新能源购车限制。其实当前上海的 " 沪 C" 号牌已经是类似的限购政策——悬挂 " 沪 C" 号牌的机动车不可以进入上海市区。而北京具有多中心、郊区面积大、郊区人口多的特点，实行郊区号牌制度对北京来说十分适合。因此北京可以参考 " 沪 C" 制度设立郊区号牌，悬挂北京郊区号牌的机动车仅可以在非城六区地区行驶。而针对新能源汽车则可全面放开限制。若假设释放的汽车消费全部来自于郊区人口，根据北京市统计年鉴，2020 年末北京市非城六区户籍人口占全部户籍人口的 38.69%，叠加 500000 辆新能源汽车需求，依此测算将释放约 1800634 辆总需求。另一方面，在此方案下假设限购政策中等严格城市、限购政策不严格城市适度放宽购车指标。对于限购政策中等严格城市（上海、广州、深圳、天津、杭州）、限购政策不严格城市（海南、石家庄）建议大幅增加燃油与新能源汽车购车指标配比，达到释放约 50% 汽车消费的目的，依此计算可释放约 2000353 辆需求。

结论：可催生 2700 亿元消费。综合计算，若释放共计 3800987 辆购车需求，以 7.18 万元均价计算可激活约 2729.11 亿元消费。

3. 保守方案：燃油车限购照旧，一定程度放宽新能源购车限制，可释放百亿级别消费

假设：北京释放 50% 新能源购车限制。在保守方案下，假设北京在一年内加速逐步释放约当前一半新能源汽车购买需求，共可以产生约 250000 辆新能源汽车消费。同时由于其他地区对于新能源汽车几乎没有限购政策，或限购政策较松，我们可将这些城市视为没有尚未释放的新能源购车需求。

结论：可催生 2700 亿元消费。由于除北京外其他城市没有新释放需求，这一方案可能将产生 179.50 亿元消费。